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Die bremsende Wirkung der Coronakrise auf die finale Umsetzung der Krisenregularien von Banken

Die Finanzkrise der Jahre 2007 ff. offenbarte eine sowohl quantitativ als auch qualitativ erodierte Eigenkapitalbasis sowie unzureichende Liquiditätspolster der Kreditinstitute (BCBS, Basel III 2011, S. 1). Daher setzte Basel III bei diesen Schwachstellen an und formulierte strengere Anforderungen an die Eigenkapitalausstattung der Banken. Zusätzlich wurden einheitliche Liquiditätsstandards für die Kreditinstitute verfasst (Hufeld, Möglichkeiten und Grenzen globaler Bankenregulierung, in Deutsche Bundesbank (Hrsg.), Bankenaufsicht im Dialog 2017, S. 27). Mit dieser Überarbeitung der aufsichtsrechtlichen Vorschriften soll die Widerstandskraft der Kreditinstitute gegenüber Stresssituationen im Finanzsektor erhöht sowie die Wahrscheinlichkeit künftiger Finanzkrisen verringert werden (Andrae, Regulierung und Aufsicht im Wandel, in Gendrisch/Gruber/Hahn (Hrsg.), Handbuch Solvabilität 2014, S. 5). Nun stehen Kreditinstitute ein Jahrzehnt später durch das Coronavirus vor der nächsten potenziellen Krise und die neuen aufsichtsrechtlichen Regularien werden sehr viel früher als erwartet auf Herz und Nieren geprüft.

Änderungen durch Basel III im Überblick

Das Eigenkapital, dessen Aufgabe vornehmlich darin besteht, Verluste aufzufangen, trägt vor allem der Erreichung der bankenaufsichtsrechtlichen Zielsetzung des Gläubigerschutzes bei (Bieg/Krämer/Waschbusch, Bankenaufsicht in Theorie und Praxis 2011, S. 73; Brixner/Schaber, Bankenaufsicht 2016, S. 173). Folgerichtig war die Härtung der bisherigen Eigenkapitalbasis das Kernstück der Basel III-Reformen. So wurden die Kernkapitalquoten erhöht und die Anerkennungsvoraussetzungen für Eigenkapitalbestandteile verschärft sowie vereinheitlicht. Ergänzend dazu mussten Kreditinstitute in den vergangenen Jahren zusätzliche Pufferkomponenten aus hartem Kernkapital aufbauen (Schmiedel/Hois, Eigenkapitalbestandteile und -anforderungen, in Gendrisch/Gruber/Hahn (Hrsg.), Handbuch Solvabilität 2014, S. 65; Paul, Umbruch der Bankenregulierung 2015, in Hofmann (Hrsg.), Basel III, Risikomanagement und neue Bankenaufsicht, S. 49).

Dies sind für alle Institute der Kapitalerhaltungspuffer, welcher in Krisensituationen Verluste auffangen soll, ohne dabei die Mindestkapitalausstattung zu gefährden, sowie der antizyklische Kapitalpuffer, der in wirtschaftlich guten Zeiten aufgebaut und in wirtschaftlich schlechten Zeiten aufgelöst wird, um die Prozyklizität im Finanzsystem zu vermindern (Gruber, Überblick über die neuen Anforderungen nach Basel III/CRD IV/CRR, in Becker/Gruber/Wohlert (Hrsg.), Handbuch MaRisk und Basel III 2012, S. 18–19). Hinzu kommen der Kapitalpuffer für systemische Risiken und der Kapitalpuffer für global bzw. anderweitig systemrelevante Institute.

All diese Polster sind explizit zur Verlustdeckung in Phasen finanzieller Anspannung vorgesehen (Pollmann, Eigenkapitalmanagement von Genossenschaftsbanken 2013, S. 121–123). Aufgrund der in der Finanzkrise der Jahre 2007 ff. gewonnenen Erkenntnis, dass vorhandene Eigenkapitalbestandteile teils wegen schlechter Qualität nicht zur Deckung von Verlusten geeignet waren (Ingves, Finalisierung von Basel III 2017, in Deutsche Bundesbank (Hrsg.), Bankenaufsicht im Dialog 2017, S. 14), sind zudem Kapitalbestandteile, die den strengeren Anforderungen nicht mehr genügen, sukzessive weggefallen (Lessenich, Basel III 2014, S. 41). So gelten nunmehr deutlich gestiegene Mindestkapitalquoten bei gleichzeitig erhöhten qualitativen Anforderungen an die einzelnen Eigenkapitalbestandteile.

Beachte | In der Europäischen Union wurden die Baseler Vorgaben in weiten Teilen durch das CRD IV-Paket im Jahr 2014 umgesetzt und sind mittlerweile anzuwenden. Andere Aspekte wie die Höchstverschuldungsquote sowie die Maßnahmen im Zusammenhang mit der Abwicklung und Sanierung von Kreditinstituten wurden innerhalb des im Jahr 2019 in Kraft getretenen EU-Bankenpakets für die Institute rechtsverbindlich und sind in den meisten Fällen zum Juni 2021 erstmals anzuwenden (Neisen, CRR II to go 2019, S. 2).

Im Rahmen der Finalisierung von Basel III im Jahr 2017, welches aufgrund der weitreichenden Änderungen auch als „Basel IV“ bezeichnet wird, wurden die Methoden zur Berechnung der Bankrisiken und der damit einhergehenden Eigenkapitalan-forderungen überarbeitet, um eine angemessene Balance zwischen Risikosensitivität, Einfachheit und Vergleichbarkeit der Vorgehensweise herzustellen. Ebenso wurde der Output Floor finalisiert, der die Möglichkeit einschränkt, eine unangemessene Reduktion der notwendigen Eigenmittel durch die Nutzung von internen Modellen im Vergleich zu den Standardansätzen zu erreichen (Neisen, CRR II to go 2019, S. 2).

Hinweis | Eine Anwendung der finalen Standards des Baseler Ausschusses aus dem Jahr 2017 wurde durch den Ausschuss zum 1. Januar 2022 vorgesehen. Eine Umsetzung dieser Standards in europäisches Recht steht allerdings noch aus. Erste Konsultationsentwürfe auf europäischer Ebene wurden bisher für den Sommer 2020 erwartet.

Auswirkungen der Coronakrise auf die aufsichtsrechtlichen Regularien

Durch das Auftreten des Coronavirus wurden in fast allen Ländern strikte Maßnahmen zur Reise- und Verkehrsmobilität sowie zum öffentlichen Leben erlassen, um individuelle Sozialkontakte so weit wie möglich zu vermindern und so einer exponentiellen Verbreitung des Virus sowie einem damit einhergehenden Zusammenbruch des Gesundheitssystems vorzubeugen. Hierdurch erleidet die Wirtschaft eine teilweise bis vollständige Stilllegung der Produktions- und Handelstätigkeiten, die von großen internationalen Konzernen bis zum Einzelhandel, öffentlichen Einrichtungen und selbstständig Tätigen reicht (Altenburg, ZfgK 2020, S. 333). Als Folge dieser Maßnahmen wird nicht nur in Europa eine schwere Rezession erwartet (Berschens, Schlimmer als nach der Finanzkrise, Handelsblatt v. 14.4.2020, S. 4). Die derzeit geschätzte Auswirkung auf das globale BIP-Wachstum für 2020 liegt bei etwa -4 % (Boissa/Rungcharoenkitkul, Macroeconomic effects of Covid-19, 2020, S. 1). Eine rasche Erholung wird als unwahrscheinlich angesehen.

Die Banken sind aktuell, anders als bei der Finanzkrise der Jahre 2007 ff., nicht Auslöser, sondern ebenfalls Leidtragende der Verwerfungen, die durch die Coronakrise entstehen. Vor allem hohe Kreditausfälle und Einbußen bei den Einnahmen werden die Banken voraussichtlich belasten. Es kommt hinzu, dass die Inanspruchnahme von bestehenden Kreditlinien durch Firmenkunden bisher von weltweit durchschnittlich 8 % auf 47 % angestiegen ist (Neubacher, Turbulente Zeiten im Treasury der Banken, Börsen-Zeitung v. 17.4.2020, S. 5), was seitens der Banken mit einem wesentlich höheren Eigenkapitalbedarf einhergeht. Die Kreditinstitute erlitten zudem als Folge des Börsensturzes im März 2020 in ihren Wertpapierbeständen hohe Kursverluste, was die in Europa seit Jahren vorhandenen strukturellen Probleme im Bankensektor, wie niedrige Gewinnmargen und fragmentierte Märkte, zusätzlich verstärkt.

Die europäische Aufsichtsbehörde EBA sieht die europäischen Banken dennoch gut für die Folgen der Coronakrise gewappnet, da sich die Eigenkapitalquoten und die Qualität des Eigenkapitals in den vergangenen Jahren verbessert haben, während die Quoten der notleidenden Kredite weiter zurückgingen. So seien die Banken durch die gestiegene Quantität und Qualität der Eigenmittel wesentlich besser auf einen Schock vorbereitet als in früheren Jahren. Gleichermaßen sieht die deutsche Aufsichtsbehörde BaFin die Coronakrise zwar als erhebliche Belastung, aber nicht als systemisches Risiko für die Finanzbranche (Kröner/Osman, BaFin warnt vor Belastungen für Banken, Handelsblatt v. 17.3.2020, S. 1).

Aufgrund eben jener steigenden Belastungen erfolgen nichts-destoweniger zunehmend Anpassungen der aufsichtsrechtlichen Maßnahmen, um den Kreditinstituten die notwendige Flexibilität zu geben, ihren Geschäftsbetrieb aufrechtzuerhalten und vor allem die weitere Kreditvergabe an die Realwirtschaft sicherzustellen. Bei der Minimierung der Schäden innerhalb der Wirtschaft nehmen die Kreditinstitute aufgrund ihrer Kreditvergabefunktion eine nicht zu unterschätzende Schlüsselrolle ein (Cünnen/Louven/Maisch, Banken sollen gegen Corona helfen, Handelsblatt v. 11.3.2020, S. 26), denn stockt die Liquiditätsversorgung insbesondere der Unternehmen, so ist das gesamte ökonomische System gefährdet (Maisch, Schützt die Banken, Handelsblatt vom 23.03.2020, S. 30). Daher kann der antizyklische Kapitalpuffer, der im Jahr 2019 von der BaFin von 0 % auf 0,25 % angehoben wurde, mit Wirkung zum 1. April 2020 von den Kreditinstituten wieder auf 0 % abgesenkt werden. Damit stehen den deutschen Instituten rund 5,5 Mrd. Euro an zusätzlichem Kernkapital für weitere Kreditausreichungen oder zur Absorption von krisenbedingten Verlusten zur Verfügung (Neubacher, Deutsche Aufsicht entlastet Banken, Börsen-Zeitung v. 19.3.2020, S. 3).

Zusätzlich lässt die EZB für bedeutende Institute eine zeitweise Unterschreitung des Kapitalerhaltungspuffers, der Liquiditätsdeckungsquote und der Säule-2-Empfehlung zu, bei der es sich um eine Erweiterung des Konzepts des Kapitalerhaltungspuffers handelt. Diese soll zeitweise auch aus zusätzlichem Kernkapital sowie Ergänzungskapital bestehen dürfen, was einer vorgezogenen Berücksichtigung künftiger Erleichterungen durch die CRD V entspricht. Die BaFin übernimmt diese Maßnahmen auch für die weniger bedeutenden Institute, wodurch sich für die deutschen Banken zusätzliche 105 Mrd. Euro an Kapitalfreisetzungen ergeben. Gemeinsam mit den im deutschen Finanzsystem vorhandenen überschüssigen Eigenkapitalkapazitäten ergeben sich so etwa 225 Mrd. Euro, mit denen das bisherige Kreditvolumen um die Hälfte ausgeweitet werden könnte (Neubacher, Deutsche Aufsicht entlastet Banken, Börsen-Zeitung v. 19.3.2020, S. 3). Die auf diese Weise frei gewordenen Eigenmittel sollen dazu verwendet werden, die Realwirtschaft zu unterstützen sowie Verluste aufzufangen; sie sollen dagegen keinesfalls ausgeschüttet werden, so wie dies in den vergangenen Jahren häufig geschehen ist, statt die erzielten Gewinne zu einer weiteren Kapitalisierung zu nutzen (Sleegers, Das trifft unsere Banken auf dem falschen Fuß, Börsen-Zeitung v. 10.3.2020, S. 3).

Weiterhin sei es nicht angebracht, die variable Vergütung von Bankmanagern zu erhöhen (BaFin, BaFin-Journal 3/2020, S. 17). Vielmehr sei es entscheidend, private Haushalte und Unternehmen weiter zu finanzieren, weshalb Banken aktuell – entgegen der MaRisk – Kredite auch an Unternehmen vergeben dürfen, deren Kapitaldienstfähigkeit zurzeit eher in Frage zu stellen ist, sofern das Kreditinstitut von der grundsätzlichen Überlebensfähigkeit des jeweiligen Unternehmens überzeugt ist (Fechtner/Neubacher, Die Bankenaufsicht – dein Freund und Helfer, Börsen-Zeitung v. 8.4.2020, S. 3).

Abmilderung der Prozyklizität

Flankierend zu den vorstehend angesprochenen aufsichtsrechtlichen Maßnahmen wurden Entscheidungen getroffen, die die Prozyklizität der von den Instituten verwendeten Modelle zur Ermittlung der Risikovorsorge nach IFRS 9 so weit wie möglich abmildern sollen, da sich die nach den internationalen Rechnungslegungsstandards vorgenommenen Kreditbewertungen im Eigenkapital der Banken sehr negativ niederschlagen können. Darüber hinaus wird die Überwachung des Fortschritts beim Abbau notleidender Kredite im Bankensektor flexibler als zuvor gehandhabt (Enria, Wie die EZB-Bankenaufsicht im Kampf gegen die Pandemie hilft, FAZ v. 30.3.2020, S. 19; zur Frage des Umgangs mit den Wertberichtigungsvorschriften des IFRS 9 vgl. Fechtner/Neubacher, Die Bankenaufsicht – dein Freund und Helfer, Börsen-Zeitung v. 8.4.2020, S. 3; Neubacher, Basel flexibilisiert die Risikovorsorge, Börsen-Zeitung v. 7.4.2020, S. 3).

Mehrere EU-Staaten entlasten die Unternehmen zudem mit der Übernahme staatlicher Garantien, sodass von den Banken den Krediten an diese Unternehmen nur die Risikogewichte des jeweiligen Staates zugeordnet werden müssen (Neubacher, Basel flexibilisiert Risikovorsorge, Börsen-Zeitung v. 7.4.2020, S. 3). Aufgrund der außergewöhnlich hohen Volatilität auf den Finanzmärkten lockerte die EZB im April schließlich vorübergehend die Eigenmittelanforderungen für Marktrisiken.

Verschiebung der finalen Umsetzung von Basel III und der Stresstests

Die Kreditinstitute gehen zur Aufrechterhaltung der kritischen Funktionen, wie dem Wertpapierhandel oder dem Zahlungsverkehr, zur Nutzung ihrer Notfallpläne über (Kröner/Maisch, Finanzbranche im Alarmmodus, Handelsblatt v. 6.3.2020, S. 3). Hinsichtlich der MaRisk wurden aufgrund des krisenbedingt erforderlichen Homeoffice und der Einschränkung der sozialen Kontakte die Bestimmungen zu Handelstätigkeiten außerhalb der Geschäftsräume und zur Immobilienwertermittlung gelockert (Fechtner/Neubacher, Die Bankenaufsicht – dein Freund und Helfer, Börsen-Zeitung v. 8.4.2020, S. 3).

Um die notwendigen operativen Kapazitäten innerhalb der Kreditinstitute zur Bewältigung der Coronakrise zu gewährleisten, hat der Baseler Ausschuss Ende März die finale Umsetzung von Basel III und damit die weitere Verschärfung der Kapitalvorschriften um ein Jahr auf den 1. Januar 2023 verschoben, sodass die ursprünglich geplanten Übergangsfristen nunmehr bis 2028 andauern sollen. Der für 2020 angesetzte europaweite Stresstest wurde zur Entlastung der Banken ebenfalls um ein Jahr auf 2021 verlegt. Auch der deutsche Stresstest für weniger bedeutende Institute wurde um ein Jahr auf 2022 verschoben (Neubacher, Deutsche Aufsicht verlegt Stresstest, Börsen-Zeitung v. 3.4.2020, S. 4). Die Anforderungen an die aufsichtsrechtliche Berichterstattung der Institute wurden derweil durch eine Verlängerung der Abgabe- und Erstellungsfristen gelockert.

Fazit | Verluste der Realwirtschaft als Folge der Coronakrise werden sich zunehmend auf die Kreditinstitute auswirken und können die Stabilität des Finanzsystems gefährden. Die Banken sind zwar durch die bankenaufsichtsrechtlichen Bemühungen der letzten Jahre widerstandsfähiger als vor der Finanzkrise der Jahre 2007 ff., stehen aber nichtsdestotrotz unter Druck. Während die partielle Flexibilisierung bankenaufsichtsrechtlicher Vorgaben und die Freigabe der Kapitalpuffer, die gerade für die Bewältigung eines Stressfalls, wie es die Coronakrise darstellt, eingeführt wurden, zielführend sind, um die Finanzmarktstabilität und die weitere Kreditvergabe an die Realwirtschaft zu gewährleisten, sind Maßnahmen wie die darüber hinausgehende Herabsetzung der Eigenmittelanforderungen nicht ganz unkritisch zu beurteilen, da die Eigenkapitalbasis grundlegend stets die Risikosituation der Kreditinstitute widerspiegeln sollte.

Der Erfolg der bisherigen regulatorischen Bemühungen kann auch angesichts der Verschiebung der finalen Umsetzung von Basel III differenziert betrachtet werden, da nunmehr ein exogener Schock – wie die Coronapandemie – die Implementierung derjenigen Regularien ausbremst, die letzt-lich zur Stärkung der Widerstandskraft der Institute gegenüber eben solcher Stresssituationen vorgesehen sind. So warnen auch europäische Verbraucherschützer, dass es widersprüchlich ist, aufsichtsrechtliche Vorgaben gerade dann zu lockern, wenn sie am meisten gebraucht werden (Heitker, Finance Watch warnt vor laxerer Bankenaufsicht, Börsen-Zeitung v. 12.3.2020, S. 2).

Eine fristgerechte Umsetzung der finalen Baseler Standards auf europäischer Ebene ist allerdings aufgrund der Coronapandemie nicht zu erwarten. Versuchen Banklobbyisten aktuell gar, eine abgeschwächte Version von Basel III durchzusetzen, spricht sich die europäische Bankenaufsicht weiterhin klar für eine vollumfängliche, wenn auch zeitlich verschobene Umsetzung der finalen Standards aus (Schick, Basel III darf nicht den Finanzlobbyisten zum Opfer fallen, Börsen-Zeitung v. 6.3.2020, S. 8). Ob die bisher implementierten Regelungen trotz oder wegen der angesprochenen Erleichterungen ausreichend sind, um die durch die Coronakrise verursachten wirtschaftlichen Schäden im Finanzsektor zu überstehen, oder ob als Folge der Coronakrise Bankenrettungen notwendig werden, wird sich in naher Zukunft zeigen.

Auch wenn südeuropäische Banken besonders gefährdet sind, werden letztlich alle Banken gleichermaßen unter der Coronakrise leiden. So stufte Fitch am 21. April 2020 das Rating von zehn europäischen Banken herab, darunter auch das Rating der Commerzbank. Es handelt sich dabei vor allem um solche Banken, bei denen sich die veränderten wirtschaftlichen Aussichten auf bereits vor der Coronakrise geplante Maßnahmen zur Verbesserung der Rentabilität oder Kapitalisierung nachteilig auswirken. Für fast alle westeuropäischen Banken sieht Fitch darüber hinaus einen negativen Ausblick für deren Rating. Nicht nur, aber auch die Zukunft der Banken hängt wesentlich von der künftigen Entwicklung der Infektionsraten, den von den einzelnen Ländern getroffenen Gegenmaßnahmen und der Verfügbarkeit eines Impfstoffes bzw. von wirksamen Medikamenten ab (Blume u. a., Börsen-Crash 2020, Handelsblatt v. 13.3.2020, S. 44). Ein Exit-Plan aus den regulatorischen Lockerungen besteht derweil noch nicht.

Sabrina Kiszka, M. Sc. ist Doktorandin und Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Betriebswirtschaftslehre, insbesondere Bankbetriebslehre an der Universität des Saarlandes.