Jüngst hat das Nationale E-Government Kompetenzzentrum eine Studie zur „Digitalisierung der Gesetzgebung zur Steigerung der digitalen Souveränität des Staates“ veröffentlicht (NEGZ, Digitalisierung der Gesetzgebung zur Steigerung der digitalen Souveränität des Staates, Bericht Nr. 19, Berlin 2021). Im Kern besagt die Studie, dass gerade das europäische Code Law (im Unterschied zum angelsächsischen Case Law) geeignet ist, Gesetzesregelungen in formelle Modelle auf Basis Domain-spezifischer Sprachen umzusetzen, so dass in Folge eine Automatisierung der Gesetzesumsetzung durch den Steuerpflichtigen möglich wird. Dies erscheint auf den ersten Blick äußerst zielführend, da das Risiko für Verstöße gegen die Tax Compliance bei klaren „wenn-dann-Beziehungen“ deutlich abnehmen dürfte. Es ergeben sich aber bei näherer Betrachtung auch Folgeprobleme.
Das „Code Law“ deutscher Prägung zeichnet sich dadurch aus, dass kurzen Gesetzestexten umfangreiche Richtlinien und Erlasse zur Gesetzesinterpretation gegenüberstehen. Dies ist auch ein Reflex der häufig komplexen Gesetzesstrukturen mit Grundregel, Ausnahme und Rückausnahme sowie konkurrierenden gesetzlichen Regelungen. Nicht zu übersehen ist zudem, dass der Gesetzgeber gerne (und zunehmend) auch bewusst unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet, um über die dadurch geschaffene Rechtsunsicherheit übermäßiges Gestaltungshandeln der Steuerpflichtigen und ihrer Berater einzudämmen. Zur Einhaltung der Tax Compliance schränken sich die Steuerpflichtigen entsprechend ein.
Automatisierbare Gesetzestexte auf Basis von in IT-Sprache formulierten Modellen haben demgegenüber ein davon abweichendes Anforderungsprofil. Die Gesetzestexte müssen klar strukturiert sein, was komplexe Regel-Ausnahme-Beziehungen nicht ausschließt, vor allem aber regelbasiert und ohne individuellen Ermessensspielraum gestaltet sein. Ein Paradebeispiel für eine nach diesen Vorgaben schwer zu automatisierende Regelung bildet der § 32d EStG, insbesondere Absatz 2, der die Ausnahmen von der Abgeltungsteuer regelt. Dort finden sich in den Sätzen 3 bis 5 u.a. Formulierungen wie „auf einem einheitlichen Plan beruhen“ (Satz 3), „in engem zeitlichen Zusammenhang“ (Satz 4) oder „marktüblich“ (Satz 5). Diese Formulierungen stehen für eine Vielzahl von Gerichtsprozessen zu deren Interpretation.
Worin liegen nun die Vorteile automatisierbarer Gesetzestexte. Aus Sicht der Steuerpflichtigen erscheint zunächst vorteilhaft, dass die Tax Compliance Risiken sinken dürften. Wird davon ausgegangen, dass neben bewussten Verstößen, die weiterhin zu erwarten wären, Compliance Probleme aus der fehlerhaften Norminterpretation oder prozessualen Schwierigkeiten entstehen, so wäre zumindest für die fehlerhafte Norminterpretation von einer deutlichen Risikoreduktion auszugehen. Einer weitergehenden Diskussion bedürfen die prozessualen Probleme, die häufig dadurch verursacht werden, dass steuerliche Tatbestände sich auf nicht in der Steuerabteilung koordinierte Sachverhalte und Informationen beziehen. Die steuerauslösenden Tatbestände werden in anderen Abteilungen, wie zum Beispiel dem Vertrieb oder dem Personalwesen ausgelöst, ohne dass dort die steuerliche Relevanz mit der Folge der Informationsweitergabe an die Steuerabteilung erkannt wird. Als Lösungsansatz hierfür würde sich anbieten im Zuge der automatisierbaren Formulierung der Steuergesetze auch die Anknüpfungspunkte der Besteuerung stärker transaktional auszurichten, so dass die notwendigen steuerlichen Informationen mit der Durchführung der Transaktion automatisch generiert und an die Finanzverwaltung übertragen werden.
Aus diesem Anforderungsprofil ergeben sich unmittelbar auch die Contras. Der Gesetzgeber wird erheblich eingeschränkt. Gleiches gilt für die Finanzverwaltung und die Rechtsprechung, indem die Zielsetzung gerade in der Vermeidung einer streitanfälligen Norminterpretation liegt. Im Gegenzug entfällt eine kontextbezogene Berücksichtigung des Einzelfalls, die für den Steuerpflichtigen auch entlastend wirken kann. Schwierig vorstellbar ist in diesem Zusammenhang die Automatisierung von Regelungen zu außergewöhnlichen Belastungen, die stets eine individuelle Beurteilung voraussetzen. Daraus lässt sich ableiten, dass die Automatisierung ggf. nicht allen steuerlichen Bereichen zugänglich ist, aber zumindest regelmäßig wiederkehrende steuerliche Berichtspflichten als geeignetes Zielobjekt angesehen werden können. Die Umsetzungsdifferenz hinsichtlich dieser Zielformulierung zeigt sich sehr deutlich bei den Anzeigepflichten zu grenzüberschreitenden Gestaltungen (§ 138d AO). Die Formulierung „von der ein verständiger Dritter unter Berücksichtigung aller wesentlichen Fakten und Umstände vernünftigerweise erwarten kann“ dürfte das genaue Gegenteil der zukünftig erwünschten Regelungsklarheit sein.
In der BT-Drs. 19/29109 vom 27.04.2021 findet sich eine Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage aus dem Bundestag mit der Überschrift „Automationsfreundliche und digitaltaugliche Steuergesetze“. Hier stehen zwar zunächst Fragen des Verfahrensrechts im Mittelpunkt, es kann aber inzwischen als anerkannt gelten, dass materielles Recht und Verfahrensrecht nicht getrennt gedacht werden können. In der Antwort der Bundesregierung findet sich u.a. die Aussage, dass bereits heute IT-Experten und Juristen im Normsetzungsverfahren zusammenarbeiten. In welcher Form sich dieser Einfluss der IT bisher bereits niedergeschlagen haben soll, wird nicht ausgeführt.
Fazit | Eine stärkere Hinwendung zu automatisierbaren Steuergesetzen, gerade bei steuerlichen Berichtspflichten, könnte sowohl für die Unternehmen als auch die Finanzverwaltung von Vorteil sein. Es gilt hierbei auch den Grundsatz zu berücksichtigen, dass einfache und klar strukturierte Regeln die Compliance im Allgemeinen und die Tax Compliance im Speziellen positiv beeinflussen. Auch die OECD spricht in diesem Zusammenhang im Rahmen der „Taxation Framework Conditions“ von der „Verständlichkeit und Verlässlichkeit“ steuerlicher Regelungen. Der positive Zusammenhang zwischen klar strukturierten bzw. verständlichen Regelung und Regeleinhaltung gilt im Übrigen nicht nur für das Steuerrecht, sondern für alle Lebensbereiche. Auch in der Kindererziehung werden klare Regeln für die Compliance der Kinder gefordert. Warum sollte dies bei Steuerpflichtigen anders sein?