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Die „Equalisation Tax“ auf Internetunternehmen – mehr Drohkulisse als Konzept

US-amerikanische Internet-Unternehmen sind in den europäischen Staaten omnipräsent, zahlen dort aber kaum Steuern. Eine Reihe von EU-Staaten haben unilaterale Versuche unternommen, eine sog. „Google-Steuer“ einzuführen – meist erfolglos. Zuletzt haben französische Gerichte einen unter dem damaligen Präsident Hollande begonnenen Versuch gestoppt, Googles Gewinne in Frankreich zu besteuern.

Vor kurzem hat nun der französische Finanzminister Bruno Le Maire am 16. September beim inoffiziellen Treffen des ECOFIN-Rates in Tallinn die Einführung einer sog. Ausgleichsteuer (equalization tax) auf Unternehmen der digitalen Ökonomie vorgeschlagen. Die Steuer soll den Umsatz derjenigen Unternehmen belasten, die sich bislang der Unternehmensbesteuerung in Europa entziehen können, weil sie über keine physische Präsenz in der EU verfügen. Der Vorschlag ist mittlerweile von neun seiner Kollegen unterzeichnet worden, darunter die Finanzminister Deutschlands, Italiens und Spaniens. Er zielt vor allem auf Unternehmen, die bislang in der EU aktiv sind, aber unterhalb der Betriebsstättenschwelle agieren. Unter diesen Umständen haben die Mitgliedstaaten bislang keinerlei Zugriff auf die Gewinne.

Der Vorschlag einer Ausgleichsteuer

Zum jetzigen Zeitpunkt liegen noch keine Details zur vorgeschlagenen Ausgleichsteuer vor, über die genaue Ausgestaltung lässt sich also nur spekulieren. Ansatzpunkt für die Besteuerung soll der Umsatz des Unternehmens im jeweiligen Staat sein. Auf der Grundlage des Umsatzes soll sodann eine Art Soll-Gewinn errechnet werden, den ein Unternehmen mit einem solchen Umsatz üblicherweise hat. Auf diesen fiktiven Gewinn zahlt das Unternehmen den normalen Unternehmensteuersatz. In Deutschland wäre dies die Körperschaftsteuer. Ob und in welcher Höhe in Deutschland auch Gewerbesteuer zu zahlen wäre, lässt sich zurzeit nicht bestimmen. Zu klären wäre hier insbesondere die Frage, welcher Kommune der fiktive Gewinn zugerechnet wird.

Die Ausgleichsteuer wirft zunächst erhebliche Probleme bei der Abgrenzung des sachlichen und eventuell auch des persönlichen Anwendungsbereichs auf. So dürfte die Definition eines die Steuerpflicht begründenden digitalen Dienstes schwierig und streitanfällig sein, wie ein Blick ins EU-Mehrwertsteuerrecht und auf das dortige Konzept der „elektronischen Dienstleistung“ zeigt. Dem Vernehmen nach ist außerdem angedacht, Unternehmen erst bei Überschreiten eines hohen Schwellenwerts – in Rede stehen 750 Mio. Euro in Anlehnung an den Schwellenwert für das Country-by-Country-Reporting – zur Kasse zu bitten.

Getroffen würden damit faktisch ganz überwiegend US-amerikanische Unternehmen, womit die Regelung in Konflikt mit den Regeln der Welthandelsorganisation WTO geraten könnte (Vorwurf der „mittelbaren Diskriminierung“). Auch hinsichtlich der Belastungskonzeption weist dieser Vorschlag eine Reihe von gravierenden Nachteilen und Risiken auf. Indem nicht der reale Gewinn, sondern ein ausgehend vom Bruttoumsatz berechneter fiktiver Gewinn die Bemessungsgrundlage bildet, wird ein Element der Soll-Besteuerung eingeführt.

Beachte | Daraus kann Substanzbesteuerung resultieren, da einige Unternehmen wie etwa Twitter trotz hoher Umsätze Verluste machen.

Kontrapunkt zur Systematik des internationalen Steuerregimes

Vor allem aber fügt sich das Konzept nicht friktionslos in das fortbestehende System des internationalen Unternehmenssteuerrechts ein. Das im Inland versteuerte Einkommen wäre nach herkömmlichen Prinzipien erneut steuerpflichtig in der Betriebsstätte, wo es regulär verbucht wird. Je nach der konkreten Ausgestaltung der Ausgleichsteuer kann das im Widerspruch zu bestehenden Doppelbesteuerungsabkommen zwischen den EU-Mitgliedstaaten und dritten Staaten (namentlich den USA) stehen. Vor allem aber würden damit auch die laufenden Versuche, das herkömmliche System im Rahmen der post-BEPS-Initiativen der OECD zu reformieren, in Frage gestellt werden.

Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass hier in einem Ad-hoc-Verfahren ein politisches Signal gesendet wird. Insbesondere soll der internationalen Gemeinschaft, vor allem den USA, mit diesem Vorstoß wohl deutlich gemacht werden, dass die EU (sofern sich denn alle Mitgliedstaaten hinter die Ausgleichsteuer stellen) den aktuellen Zustand nicht tolerieren wollen. Ein kürzlich veröffentlichtes Kommuniqué der EU-Kommission bezeichnet die Ausgleichsteuer denn auch bloß als eine mögliche Zwischenlösung (nämlich als eine von „more immediate, supplementary and short term measures that should be considered to protect the direct and indirect tax bases of Member States“). Wenn diese Interpretation zutrifft und das Vorpreschen der Finanzminister nur ein Zwischenschritt zu einer Verhandlungslösung ist, die sich behutsamer als der aktuelle Vorschlag in die Systematik des internationalen Steuerregimes einfügt, lässt sich nicht viel einwenden.

Hinweis | Interessanter ist vielleicht, dass sich hinter diesem Vorschlag eine grundlegende, konzeptionelle Herausforderung abzeichnet: die Schaffung einer neuen, zeitgemäßen Betriebsstättendefinition.

Virtuelle Betriebsstätte

Der Anspruch, die meist US-basierten Internetunternehmen zu besteuern, wird in den einschlägigen Kommissionsdokumenten meist vage damit begründet, dass sie hohes Einkommen in der EU erzielen. Doch dass Güter ausländischer Anbieter ohne Betriebsstätte im Inland in größerem Ausmaß konsumiert werden, ist kein spezifisches Merkmal der digitalen Ökonomie. Es handelt sich dabei schlicht um Importe, die in der EU der Mehrwertsteuer unterliegen, aber nicht der Körperschaft-, Gewerbe- oder Einkommensteuer. Der Wettbewerb mit Importgütern ist auch nie vollkommen fair in dem Sinne, dass es gleiche Lohnkosten und Steuern gibt – auch dies ist kein Spezifikum der Digitalwirtschaft.

Zunächst ist also zu klären, inwiefern sich das Angebot der digitalen Unternehmen aus dem Ausland von Warenimporten unterscheidet. Gelingt dies nicht, lässt sich kaum argumentieren, warum dem Inland gerade (nur) bei digitalen Diensten ein Besteuerungsrecht auf Gewinne zufällt – auch wenn es noch so erstrebenswert erscheint, ein Stück vom riesigen Gewinnkuchen der Internetriesen zu ergattern.

Der Wunsch, die Gewinne von Google, Amazon etc. zu besteuern, muss also damit begründet werden, dass im Inland in substanziellem Umfang Wertschöpfung („value creation“) stattfindet – auch wenn die üblichen Voraussetzungen für eine physische Präsenz, wie sie die klassische Betriebsstättendefinition vorgibt, nicht erfüllt sind. Was Wertschöpfung ist, ist dabei nicht einfach zu bestimmen. Wenn Netflix-Videos auf allen Bildschirmen in Deutschland laufen, ist Netflix präsent. Doch ähnliche Präsenz hatten schon vor dem Internetzeitalter Filme aus Hollywood und Popmusik aus England, ohne dass dies einen Steuernexus begründet hätte.

Beachte | Es muss zum bloßen Absatz von Waren oder Dienstleistungen also noch ein zusätzliches Element hinzutreten, das eine besondere Verbindung der produktionsseitigen Wertschöpfung mit dem Inland begründet.

Generierung und Verwertung personenbezogener Informationen

Einen Ansatz könnte im Fall von Suchmaschinenanbietern, sozialen Netzwerken und ähnlichen Internetdienstleistern die Generierung und Verwertung von personenbezogenen Informationen bieten. Derartige Internetunternehmen verfügen im Inland über ein Netzwerk von Nutzern ihrer meist kostenlosen Services, das es ihnen erlaubt, personen- und nutzungsbezogene Daten zu erheben und daraus mittels Algorithmen Nutzerprofile sowie weitere Erkenntnisse von wirtschaftlichem Wert zu gewinnen („data mining“). Diese können dann durch individualisierte Werbung oder durch anderweitige informationsbasierte Dienstleistungen monetarisiert werden.

Jedenfalls wenn nicht nur die Informationsgewinnung, sondern auch deren Verwertung notwendig standortgebunden ist, lässt sich argumentieren, dass in signifikantem Maß Wertschöpfung im Inland stattfindet. Das hätte namentlich für die Generierung von Einkommen mit individualisierter Werbung zu gelten – diese Werbung hat ja gerade deshalb einen wirtschaftlichen Wert, weil sie individualisiert auf den Bildschirmen der jeweiligen Nutzer angezeigt wird. Eine solche zielgerichtete Ansprache wiederum ist nur möglich auf Basis der zuvor im Inland gewonnenen Nutzerdaten. Gewinnung wie Verwertung dieses „Rohstoffs“ sind also an den inländischen Standort geknüpft.

Handelt es sich beispielsweise um in Deutschland ansässige Nutzer, deren Nutzerverhalten bzw. persönliche Daten zuvor analysiert und ausgewertet wurden, so können deren Nutzer- bzw. Persönlichkeitsprofile gerade nur in Deutschland wirtschaftlich sinnvoll zu Werbezwecken verwertet werden. Dies könnte ein Besteuerungsrecht durch den deutschen Staat begründen. Das Einkommen aus der in Deutschland geschalteten Werbung müsste also nach Abzug aller Kosten (beispielsweise einer Lizenzzahlung an das Google-Mutterunternehmen für die Nutzung des Suchalgorithmus) in Deutschland versteuert werden.

Weiterentwicklung der Quellensteuerregeln

Eine dahingehende Weiterentwicklung der Quellensteuerregeln in Richtung einer virtuellen bzw. digitalen Betriebstätte erscheint sinnvoll und das Ansinnen der estnischen EU-Präsidentschaft, die Betriebsstättendefinition im Rahmen der OECD weiterzuentwickeln, nachvollziehbar und gerechtfertigt.

Bei anderen Geschäftsmodellen und insbesondere beim E-Commerce (Amazon etc.) lässt sich hingegen auf Grundlage der vorstehenden Überlegungen die Erfassung gerade nur von online operierenden Unternehmen nicht begründen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, warum die Schaffung und Unterhaltung eines inländischen Vertriebsnetzes nur im Online-Handel einen ausreichenden Anknüpfungspunkt für die Geltendmachung von Besteuerungsrechten bilden sollte. Eine allgemeine dahingehende Reform wiederum dürfte nicht unbedingt im Interesse der Exportnation Deutschland liegen. Eine Ausgleichsteuer schließlich, die selbst dann zugreifen würde, wenn der reformierte Betriebsstättenbegriff keine Anwendung findet, ist jedenfalls in hohem Maße fragwürdig – zumindest dann, wenn das allgemeine Prinzip der Quellenbesteuerung weiterhin Geltung haben soll.

Zukunftsperspektiven | Der Vorschlag für eine Ausgleichsteuer ist vermutlich als ein Akt politischer Symbolik zu verstehen bzw. als Versuch, die Verhandlungen über eine Reform des Betriebsstättenbegriffs in Gang zu bringen. Hier soll die Entschiedenheit der EU signalisiert werden, sich nicht mit der geringen europäischen Steuerlast der Internetgiganten abzufinden. Am Ende des Prozesses könnte, so lässt sich hoffen, eine allgemeine Reform der Quellenbesteuerung stehen, die sich in die aktuelle Steuersystematik einfügt.

Alles andere würde die aktuellen Bemühungen der internationalen Gemeinschaft auf OECD-Ebene (BEPS) und in der EU konterkarieren, die Quellenbesteuerung auf ein einheitliches, der Rechtssicherheit verpflichtetes Fundament zu stellen. Doch wirft der Vorschlag auch ein Schlaglicht auf eine bedeutende Baustelle im internationalen Steuersystem, die den internationalen Steuerdiskurs auf Jahre prägen wird: die virtuelle Betriebsstätte. Hier stellen sich politische, rechtliche und ökonomische Herausforderungen, die noch ihrer Bewältigung harren.